RAAD VAN DE EUROPESE UNIE

Brussel, 25 februari 2003 (26.02)

(OR. fr)
6781/03

COPEN 17

INGEKOMEN DOCUMENT

van:
de heer Sylvain BISARRE, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie

ingekomen:
20 februari 2003

aan:
de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger

Betreft:
Groenboek van de Commissie: "Procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie"

Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument COM(2003) 75 def.

________________________

Bijlage: COM(2003) 75 def.

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 19.2.2003

COM(2003) 75 definitief

GROENBOEK VAN DE COMMISSIE

Procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie

INHOUD

Inleiding

1. WAAROM EEN OPTREDEN VAN DE EU OP DIT GEBIED AANGEWEZEN IS

1.1. Achtergrond

1.2. Het Verdrag betreffende de Europese Unie

1.3. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

1.4. Mededeling van de Commissie "Naar een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid"

1.5. Conclusies van Tampere

1.6. Programma van maatregelen inzake wederzijdse erkenning

1.7. Versterking van het wederzijdse vertrouwen

1.8. Vrij verkeer

1.9. Toetredende staten

1.10. Tegemoetkomen aan de vraag

1.11. Het Groenboek van de Commissie inzake een Europese officier van justitie

1.12. Subsidiariteit

1.13. Naleving en toezicht

2. VASTSTELLING VAN DE GRONDRECHTEN

2.1. Inleiding

2.2. Raadpleging via de JBZ-website

2.3. Vragenlijst voor de lidstaten

2.4. Bijeenkomst van deskundigen

2.5. "Grondrechten"

2.6. Rechten die in het Groenboek niet worden behandeld

3. UIT HET VERDRAG VOORTVLOEIENDE VERPLICHTINGEN EN BESTAANDE BEPALINGEN

3.1. Inleiding

3.2. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

3.3. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

3.4. Andere instrumenten

4. HET RECHT OP JURIDISCHE BIJSTAND EN VERTEGENWOORDIGING DOOR EEN ADVOCAAT

4.1. Inleiding

4.2. Bestaande bepalingen

4.3. Discussie en vragen

5. HET RECHT OP EEN BEKWAME, GEKWALIFICEERDE (OF ERKENDE) TOLK EN/OF VERTALER ZODAT DE VERDACHTE WEET WAT HEM TEN LASTE WORDT GELEGD EN DE PROCEDURE BEGRIJPT

5.1. Inleiding

5.2. Discussie en vragen

5.2.1. Voorzieningenniveau

5.2.2. Wijze van terbeschikkingstelling

6. PASSENDE BESCHERMING VOOR BIJZONDER KWETSBARE GROEPEN

6.1. Inleiding

6.2. Discussie en vragen

7. CONSULAIRE BIJSTAND

7.1. Inleiding

7.2. Discussie en vragen

8. KENNIS VAN DE RECHTEN / VERKLARING VAN RECHTEN

8.1. Inleiding

8.2. Discussie en vragen

9. NALEVING EN TOEZICHT

9.1. Inleiding

9.2. Uitvoering van de evaluatie

9.3. Evaluatie-instrumenten

9.4. Sancties

9.5. Conclusies

Vragen:

Algemeen

Vertegenwoordiging in rechte

Terbeschikkingstelling van gerechtstolken en -vertalers

Bescherming van kwetsbare groepen

Consulaire bijstand

De verklaring van rechten

Evaluatie en toezicht

BIJLAGE

Relevante bepalingen van bestaande verdragen

GROENBOEK VAN DE COMMISSIE

Procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie

Inleiding

Dit Groenboek is de volgende stap in het raadplegingsproces inzake de totstandbrenging van gemeenschappelijke minimumnormen voor procedurele waarborgen in alle lidstaten voor personen die worden verdacht van, beschuldigd van, vervolgd voor of veroordeeld voor strafbare feiten. In dit Groenboek wordt nagegaan wat de gemeenschappelijke minimumnormen zouden kunnen zijn en op welke gebieden zij zouden kunnen worden toegepast.

Het is belangrijk dat de justitiële autoriteiten van elke lidstaat vertrouwen hebben in de rechtsstelsels van de andere lidstaten. Vanaf mei 2004 geldt dit voor vijfentwintig lidstaten in plaats van vijftien. Dit vertrouwen wordt versterkt wanneer zij vertrouwen hebben in de procedurele waarborgen en de billijkheid van de procedures. Het is dus wenselijk bepaalde gemeenschappelijke minimumnormen in de gehele Europese Unie te hebben, hoewel de wijze waarop die normen worden verwezenlijkt aan de afzonderlijke lidstaten moet worden overgelaten.

Het afgelopen jaar heeft de Commissie de stand van zaken met betrekking tot de procedurele waarborgen opgemaakt. Daartoe heeft zij in januari en februari 2002 op de website van het DG Justitie en binnenlandse zaken in verscheidene talen een brede discussienota gepubliceerd. In deze nota zijn de gebieden beschreven waarop latere maatregelen gericht kunnen zijn en wordt de belanghebbenden om een reactie gevraagd.

Tegelijkertijd is aan de lidstaten een vragenlijst toegezonden over diverse aspecten van hun huidige gerechtelijke procedures.

Op basis van de reacties op deze twee documenten heeft de Commissie bepaald dat de volgende gebieden onmiddellijk kunnen worden onderzocht:

– toegang tot vertegenwoordiging door een advocaat, zowel voor als tijdens het proces,

– toegang tot vertolking en vertaling,

– de verdachten in kennis stellen van hun rechten (via de "verklaring van de rechten" (Letter of Rights)),

– ervoor zorgen dat met name kwetsbare verdachten naar behoren worden beschermd,

– consulaire bijstand voor buitenlandse gedetineerden.

Na een discussie over de vraag waarom een optreden van de EU op dit gebied aangewezen is, zal dit Groenboek dan ook gericht zijn op deze vijf gebieden en ingaan op de wijze waarop moet worden geëvalueerd of de lidstaten aan hun verplichtingen voldoen. De resterende rechten waarvan werd aangegeven dat zij moeten worden onderzocht, zullen de basis vormen van verdere werkzaamheden van de Commissie. De prioriteiten moeten worden herzien in het licht van de uitbreiding.

Dit Groenboek bevat een aantal specifieke vragen. Antwoorden op deze vragen en algemene opmerkingen kunnen, bij voorkeur uiterlijk op 15 mei 2003, naar het volgende adres worden gezonden:

Europese Commissie

Directoraat-generaal Justitie en binnenlandse zaken

Eenheid B3 - Justitiële samenwerking in strafzaken

B-1049 Brussel

België

Fax: + 32 2 296 7634

T.a.v. Caroline Morgan

Of per e-mail naar:

caroline.morgan@cec.eu.int

De Commissie is voornemens in 2003 een openbare hoorzitting te organiseren over procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie.

1. WAAROM EEN OPTREDEN VAN DE EU OP DIT GEBIED AANGEWEZEN IS
1.1. Achtergrond
Gedurende vele jaren heeft de Europese Unie, of de Europese Gemeenschap, geen uitdrukkelijke bevoegdheid gehad ten aanzien van de mensenrechtenaspecten van strafzaken. Het Europese Hof van Justitie (hierna: "het Hof") werd soms ingeschakeld om de relatie tussen de communautaire rechtsorde en de mensenrechten onder de loep te nemen en het heeft enkele constructieve uitspraken[1] gedaan, maar de Europese Gemeenschap had geen instrument of standpunt met betrekking tot de rechten inzake een eerlijk proces. Het Hof achtte het echter belangrijk dat deze rechten werden geëerbiedigd[2]. Gezien het ontbreken van Verdragsbepalingen terzake, was het Hof de belangrijkste bron van beleid op het gebied van de rechten inzake een eerlijk proces. In 1996 oordeelde het Hof dat de Gemeenschap "bij de huidige stand van het Gemeenschapsrecht" niet bevoegd was om toe te treden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) [3], maar tegen die tijd deden bepalingen inzake een eerlijk proces hun intrede op communautair niveau. Het in 1992 ondertekende Verdrag van Maastricht[4] bepaalde dat aangelegenheden op het nieuwe gebied van justitie en binnenlandse zaken "worden behandeld met eerbiediging van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950"[5]. Deze "aangelegenheden van gemeenschappelijk belang" omvatten justitiële samenwerking en politiële samenwerking met het oog op het bestrijden van terrorisme en andere ernstige vormen van criminaliteit. In 1997 werd het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) uitdrukkelijk gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam, dat de bevoegdheid van de EU inzake van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken verruimde met het oog op de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Een van de onderliggende beginselen, uitgedrukt in artikel 6, was de eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in de Unie.

1.2. Het Verdrag betreffende de Europese Unie
Vanaf 1997, toen het Verdrag van Amsterdam werd ondertekend, ziet de Europese Unie, die verklaarde dat zij "gegrondvest" was op eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, erop toe dat deze rechten en vrijheden binnen haar grenzen worden geëerbiedigd. Artikel 7 VEU voorziet in zeer strenge sancties voor niet-naleving van de verplichting deze rechten te eerbiedigen. Dit initiatief vloeit voort uit die verklaring.

Het VEU, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, trad in februari 2003 in werking.

De artikelen 6 en 7 luiden:

"Artikel 6

1. De Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.
2. De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht.

(…)

4. De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.

Artikel 7

1. Op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie kan de Raad, na instemming van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 6, lid 1, genoemde beginselen door een lidstaat, en die lidstaat passende aanbevelingen doen. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij volgens dezelfde procedure onafhankelijke personen vragen binnen een redelijke termijn een verslag over de situatie in die lidstaat voor te leggen. De Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.

2. De Raad, in de samenstelling van de staatshoofden en regeringsleiders, kan met eenparigheid van stemmen, op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Commissie, en na de instemming van het Europees Parlement te hebben verkregen, een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van in artikel 6, lid 1, genoemde beginselen constateren, na de regering van de lidstaat in kwestie om opmerkingen te hebben verzocht.

3. Wanneer de in lid 2 bedoelde constatering is gedaan, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van dit Verdrag op de lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen. De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van dit Verdrag blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat.

4. De Raad kan naderhand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten om krachtens lid 3 genomen maatregelen te wijzigen of in te trekken in verband met wijzigingen in de toestand die tot het opleggen van de maatregelen heeft geleid.

5. Voor de toepassing van dit artikel besluit de Raad zonder rekening te houden met de stem van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat in kwestie. Onthouding van stemming door aanwezige of vertegenwoordigde leden vormt geen beletsel voor het aannemen van de in lid 2 bedoelde besluiten. Een gekwalificeerde meerderheid wordt omschreven als hetzelfde aandeel van de gewogen stemmen van de betrokken leden van de Raad als vastgelegd in artikel 205, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Dit lid is eveneens van toepassing wanneer stemrechten worden geschorst op grond van lid 3.

6. Voor de toepassing van de leden 1 en 2 besluit het Europees Parlement met een meerderheid van twee derden der uitgebrachte stemmen en tevens bij meerderheid van zijn leden."

1.3. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
In december 2000 hebben de Europese Commissie, de Raad en het Parlement gezamenlijk het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ondertekend en plechtig afgekondigd. Het Handvest van de grondrechten omvat alle burgerlijke, politieke, economische en sociale rechten van de Europese burgers; het is een synthese van de gemeenschappelijke constitutionele tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten. Een belangrijk aspect van het Handvest is dat het bevestigt dat de Europese Unie een politieke gemeenschap is en niet slechts een economische organisatie. Bovendien is erin vastgelegd dat eerbiediging van de grondrechten ten grondslag ligt aan alle Europees recht.

De beschreven rechten zijn in zes hoofdstukken verdeeld: waardigheid, vrijheden, gelijkheid, solidariteit, burgerschap en rechtspleging. Het relevante hoofdstuk van het Handvest is hier "Rechtspleging" (artikelen 47-50). Evenals in het EVRM is hierin het recht op een eerlijk proces verankerd. Het voorziet in het vermoeden van onschuld en het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen. Voorts wordt het ne bis in idem-beginsel tot de gehele EU uitgebreid.

1.4. Mededeling van de Commissie "Naar een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid"
In juli 1998 heeft de Commissie haar visie inzake een "ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" in een mededeling uiteengezet[6]. Deze mededeling beoogde te onderzoeken wat op het gebied van "rechtvaardigheid" zou moeten worden verwezenlijkt. Het doel zou moeten zijn de burgers in de gehele Unie een gemeenschappelijk rechtvaardigheidsgevoel te geven. Dit zou moeten worden bereikt door het gemakkelijker te maken degenen die een bedreiging vormen voor de vrijheid en veiligheid van individuen en van de samenleving, voor de rechter te brengen en ervoor te zorgen dat de rechten van het individu worden geëerbiedigd. Een minimumnorm voor de bescherming van de rechten van het individu zou het noodzakelijke tegenwicht moeten vormen voor maatregelen inzake justitiële samenwerking die de bevoegdheden van openbare aanklagers, gerechtelijke instanties en opsporingsambtenaren verruimen. De Commissie heeft zich er in de mededeling toe verbonden te streven naar "eerbiediging van de rechten van het individu".

1.5. Conclusies van Tampere
In zijn conclusies onderschreef de Europese Raad van Tampere van 1999[7] het beginsel van wederzijdse erkenning als "de hoeksteen van de justitiële samenwerking"[8]. Voorts werd verklaard dat een "versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen [...] de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu ten goede [zouden] komen"[9] (punt 33).

1.6. Programma van maatregelen inzake wederzijdse erkenning
De mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 26 juli 2000 over wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken[10] bepaalt in punt 10, getiteld "Bescherming van de rechten van het individu" dat "er [...] daarom op [moet] worden toegezien dat de behandeling van verdachten en de rechten van de verdediging niet alleen niet in het gedrang komen door de toepassing van dit beginsel [van wederzijdse erkenning], maar zelfs beter worden gewaarborgd".

De inleiding van het programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen[11] van de Raad van 15 januari 2001 bepaalt: "Wederzijdse erkenning moet de samenwerking tussen de lidstaten en de bescherming van de rechten van het individu versterken." [12] Het programma noemt 24 specifieke maatregelen inzake wederzijdse erkenning, waarvan er enkele, zoals het Europees aanhoudingsbevel, zijn verwezenlijkt[13]. Voorts wordt verklaard: "Op elk van die gebieden hangt de omvang van de wederzijdse erkenning nauw samen met het bestaan en de inhoud van bepaalde parameters die de doeltreffendheid ervan bepalen." Deze parameters omvatten "regelingen voor de bescherming van de rechten van […] verdachten" (parameter 3) en "de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen, die noodzakelijk zijn om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken" (parameter 4). Nu is het belangrijk om ervoor te zorgen dat aan de doelstelling van het programma om de bescherming van de rechten van het individu te versterken, concreet gestalte wordt gegeven, rekening houdend met deze parameters.

Om de in de bovengenoemde maatregelen gedane toezegging gestand te doen, heeft de Commissie dit initiatief genomen met het oog op de vaststelling van minimumwaarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie. Het voorbereidende werk op dit gebied heeft een aantal overwegingen opgeleverd waarop nu nader moet worden ingegaan.

1.7. Versterking van het wederzijdse vertrouwen
Wederzijdse erkenning berust op wederzijds vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten. Om wederzijds vertrouwen te bewerkstelligen, is het wenselijk dat de lidstaten een standaardset van procedurele waarborgen voor verdachten vaststellen. Het gewenste eindresultaat van dit initiatief is dus de mate van harmonisatie te achterhalen die het wederzijdse vertrouwen in de praktijk zal bevorderen. Alle lidstaten van de EU hebben het belangrijkste verdrag ondertekend waarin deze normen verankerd zijn, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en dit geldt ook voor alle toetredende staten en kandidaat-lidstaten, dus het mechanisme om wederzijds vertrouwen te bewerkstellingen bestaat al. Het is nu zaak praktische instrumenten te ontwikkelen om de zichtbaarheid en de doeltreffende werking van die normen op EU-niveau te bevorderen. Het doel van dit Groenboek is ook om ervoor te zorgen dat deze rechten in de EU niet "theoretisch of illusoir" zijn, maar "praktisch en effectief". Verschillen in de manier waarop de rechten van de mens in de praktijk in nationale procedureregels worden omgezet, wijzen niet noodzakelijkerwijs op schendingen van het EVRM. Verschillende praktijken dragen echter het risico in zich dat het wederzijds vertrouwen, waarop de wederzijdse erkenning berust, wordt geschonden. Om deze reden is een optreden van de EU krachtens artikel 31, lid 1, onder c), van het VEU gerechtvaardigd. Dit optreden behoeft niet te betekenen dat de lidstaten worden verplicht hun wetboek van strafvordering ingrijpend te wijzigen, maar moet veeleer de vorm aannemen van "Europese optimale werkwijzen" die beogen de praktische werking van deze rechten efficiënter en beter zichtbaar te maken. Uiteraard mag hierdoor het huidige niveau van bescherming in de lidstaten in geen geval worden verlaagd.

1.8. Vrij verkeer
Zoals de Commissie in haar mededeling van 14 juli 1998 "Naar een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" heeft verklaard, moeten procedureregels ongeveer dezelfde waarborgen bieden ter voorkoming van ongelijke behandeling van mensen naar gelang van het rechtsgebied waar hun zaak wordt behandeld. De EU-burgers en de in de EU gevestigde personen mogen verwachten in de gehele EU gelijkwaardige waarborgen in strafzaken aan te treffen.

1.9. Toetredende staten
Tijdens de Europese Raad van Kopenhagen in 1993 hebben de lidstaten de toetredingscriteria[14] voor kandidaat-lidstaten vastgesteld, inclusief een garantie dat de mensenrechten worden geëerbiedigd. Tijdens de Europese Raad van Kopenhagen in 2002 werden de toetredingsonderhandelingen met 10 landen[15] afgerond. Zij zullen op 1 mei 2004 toetreden, afhankelijk van de respectieve ratificatieprocedures. De afronding van de onderhandelingen betekent uiteraard dat de toetredende staten worden geacht aan de toetredingscriteria te voldoen.

Het toetredingsverdrag zal een vrijwaringsclausule voor vraagstukken op het gebied van Justitie en binnenlandse zaken bevatten voor het geval dat er in een nieuwe lidstaat ernstige tekortkomingen zijn of dreigen met betrekking tot de omzetting, tenuitvoerlegging of toepassing van het acquis inzake wederzijdse erkenning in burgerlijke zaken en strafzaken.

De Commissie zal tot de toetreding blijven toezien op de nakoming van de verbintenissen die de toetredende staten tijdens de onderhandelingen onder meer op het gebied van Justitie en binnenlandse zaken zijn aangegaan.

1.10. Tegemoetkomen aan de vraag
Van verschillende kanten (bijvoorbeeld de civiele maatschappij en mensenrechtenorganisaties, de relevante media en het Europees Parlement) wordt de Commissie steeds vaker gevraagd actie op dit terrein te ondernemen. Dit geldt des te meer omdat het het logische tegenwicht is voor andere maatregelen inzake wederzijdse erkenning[16]. Voorts is er het argument dat de Commissie het initiatief moet nemen om te zorgen voor gelijkwaardigheid in de gehele EU; wanneer hierover een akkoord wordt bereikt, moet het risico worden vermeden dat een bijzondere nationale of geografische rechtstraditie een negatieve weerslag heeft op de uiteindelijke tekst. Hopelijk zal een initiatief van de Commissie een neutrale tekst opleveren.

1.11. Het Groenboek van de Commissie inzake een Europese officier van justitie
In haar Groenboek inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie, dat op 11 december 2001[17] werd goedgekeurd, is de Commissie ook ingegaan op het probleem van passende procedurele waarborgen op EU-niveau, vanuit het standpunt van een mogelijke Europese openbare aanklager die leiding geeft aan onderzoeken in de gehele Unie. Het raadplegingsproces dat met het Groenboek inzake de Europese officier van justitie op gang werd gebracht, heeft een impuls gegeven aan de discussie over het algemene vraagstuk van de passende bescherming van de rechten van het individu in de gehele EU, en er aldus toe bijgedragen dat de behoefte aan een specifiek initiatief terzake duidelijk werd.

1.12. Subsidiariteit
Ondanks het bovenstaande moet worden ingegaan op het argument dat het subsidiariteitsbeginsel bepaalt dat de lidstaten recht hebben op autonomie op dit gebied[18]. Het subsidiariteitsbeginsel is bedoeld om ervoor te zorgen dat beslissingen zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen en dat wanneer wordt opgetreden op het niveau van de Gemeenschap, dit gerechtvaardigd is gelet op de beschikbare opties op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau. Dit betekent dat de EU slechts moet optreden indien dit duidelijk doeltreffender zou zijn dan een optreden op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau. Het subsidiarteitsbeginsel houdt nauw verband met het evenredigheids- en het noodzakelijkheidsbeginsel, die inhouden dat het optreden van de EU niet verder moet gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van het Verdrag te bereiken.

De Commissie is van oordeel dat op dit gebied alleen een optreden op EU-niveau op doeltreffende wijze voor gemeenschappelijke normen kan zorgen. Thans hebben de lidstaten op nationaal niveau voldaan aan hun verplichtingen inzake een eerlijk proces, die hoofdzakelijk voortvloeien uit het EVRM, en dit heeft geleid tot discrepanties tussen de waarborgen die in de verschillende lidstaten gelden.

Zoals in punt 1.7 is uitgelegd, kunnen dergelijke discrepanties verhinderen dat het proces van wederzijdse erkenning in de praktijk volledig tot ontplooiing komt. Het is dus nodig om via concrete maatregelen inzake de opstelling van gemeenschappelijke normen een echt wederzijds vertrouwen op te bouwen in de wijze waarop die rechten in de gehele EU worden geëerbiedigd. In een voorstel van de Commissie zou rekening worden gehouden met specifieke nationale omstandigheden. In het actieplan van de Raad en de Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd[19], wordt uitdrukkelijk verklaard dat: "het subsidiariteitsbeginsel, dat van toepassing is op alle aspecten van het optreden van de Unie, [...] van bijzonder belang [is] voor het creëren van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid".

Wat de specifieke doelstellingen van het VEU betreft, die de rechtsgrond en de motivering voor dit initiatief vormen, zijn de relevante bepalingen:

Artikel 31 VEU:

"Gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken omvat:

a) het vergemakkelijken en het bespoedigen van de samenwerking tussen de bevoegde ministeries en de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen;

[..]

c) het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, voorzover nodig ter verbetering van die samenwerking;[…]" hetgeen moet worden afgezet tegen:

Artikel 33 VEU:

"Deze titel [titel VI] laat de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orden en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet."

Procedureregels beter vergelijkbaar maken is een manier voor "het waarborgen van de verenigbaarheid ervan", en dit kan alleen worden verwezenlijkt door een optreden op EU-niveau.

1.13. Naleving en toezicht
Het is essentieel dat rechten in de lidstaten snel en op uniforme wijze kunnen worden uitgeoefend. De lidstaten hebben de plicht om ervoor te zorgen dat hun eigen strafrechtstelsel efficiënt en eerlijk werkt zodat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zijn functie als hof van laatste instantie behoudt en niet zodanig wordt overstelpt met beroepen dat het ook log wordt.

Het laatste gebied waarop in dit Groenboek wordt ingegaan, zal daarom zijn hoe de naleving van een eventuele EU-maatregel kan worden beoordeeld en gewaarborgd. Het is passend dat de Commissie een rol speelt bij het toezicht en de beoordeling, gebruik makend van de informatie die door de lidstaten of door een onafhankelijk team van deskundigen wordt verstrekt. Zodra een kaderbesluit is goedgekeurd, is het aan de Commissie om ervoor te zorgen dat enerzijds de lidstaten de nodige wetgeving ter uitvoering van het kaderbesluit hebben goedgekeurd en anderzijds dat deze op de juiste wijze wordt toegepast.

Vraag 1:

Is het aangewezen een initiatief op het gebied van procedurele waarborgen op het niveau van de Europese Unie te nemen?

2. VASTSTELLING VAN DE GRONDRECHTEN
2.1. Inleiding
Dit Groenboek is het resultaat van een langdurig proces van raadpleging van de betrokken partijen (zoals advocaten en deskundigen op dit terrein) en vertegenwoordigers van de overheid. De Commissie moest weten welke rechten momenteel door de wetgeving van de lidstaten worden beschermd en welke rechten door deskundigen op dit terrein essentieel worden geacht voor een eerlijk proces. Voorts wilde de Commissie zo snel mogelijk handelen, aangezien deze kwestie de kern van het programma voor wederzijdse erkenning vormde, en verschillende van de maatregelen die dit programma vormen, reeds gaande waren. Grotendeels om deze reden heeft de Commissie besloten geen enquête te houden. De ervaring leert dat een door een onafhankelijke onderzoeksinstelling uitgevoerde enquête een langdurige aangelegenheid kan zijn met wisselende resultaten. Daarom heeft de Commissie besloten zo veel mogelijk onderzoek zelf te verrichten en een brede raadpleging te organiseren, om het standpunt van zo veel mogelijk partijen te vergaren. Haar belangrijkste onderzoeksinstrument was dus de raadpleging, met name via haar website, maar zij heeft ook deskundigen van diverse NGO's ontvangen - zij was blij hun standpunten te horen - en vertegenwoordigers naar relevante conferenties en seminars gezonden. Voorts heeft de Commissie een bescheiden enquête naar de huidige bepalingen in de lidstaten verricht in de vorm van een vragenlijst.

Begin 2002 werd op de website van het directoraat-generaal Justitie en binnenlandse zaken[20] (JBZ) in verschillende talen een discussienota gepubliceerd waarop veel reacties zijn gekomen. De Commissie heeft ongeveer 100 bijdragen ontvangen (van overheidsdiensten, beroepsorganisaties, NGO's en particulieren).

Destijds heeft zij ook aan de ministeries van Justitie van alle lidstaten de vragenlijst over de huidige situatie binnen hun strafrechtstelsel toegezonden. Zodra de Commissie de reacties op de discussienota en de vragenlijst had ontvangen en geanalyseerd, kon zij een groep deskundigen bijeenbrengen voor een intensieve discussie.

Op 7/8 oktober vond een bijeenkomst plaats van 50 deskundigen, bestaande uit door de lidstaten aangewezen vertegenwoordigers (1 per lidstaat), door de Commissie gekozen academici/beroepsbeoefenaren (1 per lidstaat) en vertegenwoordigers van NGO's.

2.2. Raadpleging via de JBZ-website
De discussienota was de eerste stap bij het verzamelen van de standpunten van deskundigen. In dit vroege stadium was de Commissie er niet zeker van welke gebieden als prioriteiten zouden worden beschouwd, en evenmin hoe veel zou kunnen worden bestreken door één maatregel. Zij heeft daarom alle rechten die wellicht in een toekomstig Groenboek aan de orde zouden komen, in de discussienota opgenomen om na te gaan welke rechten buiten de Commissie werden beschouwd als de belangrijkste rechten die op Europees niveau moesten worden gewaarborgd.

De Commissie heeft meer dan 100 reacties ontvangen, van eenvoudige vragen tot omvangrijke stukken waarin werd ingegaan op alle in de discussienota aan de orde gestelde vraagstukken. De antwoorden zijn afkomstig van studenten, beroepsbeoefenaren, beroepsorganisaties van advocaten (zoals de Orde van advocaten), overheidsdiensten, organisaties op het gebied van burgerlijke vrijheden en academici. Er zijn reacties van onderdanen van bijna alle lidstaten ontvangen.

In haar discussienota heeft de Commissie met name om opmerkingen gevraagd over de volgende punten:

(i) of het wenselijk was een mechanisme in te voeren om ervoor te zorgen dat verdachten op de hoogte waren van hun rechten (de verklaring van de rechten),

(ii) op welke wijze kan worden gezorgd voor een hoog niveau van bescherming voor kwetsbare groepen, en

(iii) deze specifieke rechten:

a. het recht om voor onschuldig te worden gehouden totdat de schuld is bewezen;

b. het recht om iemand op de hoogte te laten stellen van de detentie;

c. het recht op juridisch advies en bijstand;

d. het recht op een bekwame, gekwalificeerde (of erkende) tolk en/of vertaler;

e. in voorkomend geval het recht op borgtocht (voorlopige invrijheidstelling);

f. het recht om niet te kunnen worden verplicht tot zelfbeschuldiging;

g. het recht op consulaire bijstand (indien betrokkene geen onderdaan is van de staat van vervolging);

h. zorgvuldigheid bij het verkrijgen van en omgaan met bewijsmateriaal (inclusief de openbaarmakingsplicht voor de openbare aanklager);

i. het recht om beslissingen te laten toetsen en/of beroep in te stellen;

j. specifieke waarborgen inzake detentie, zowel voor als na veroordeling;

k. ne bis in idem.

De Commissie wilde ook graag meningen horen over verstekprocedures.

De discussienota werd enthousiast onthaald door mensen die op dit terrein werkzaam zijn, en de Commissie was de geënquêteerden zeer dankbaar voor hun constructieve bijdragen en advies. De organisaties van vertalers en tolken hebben bijzonder goed geholpen, aangezien de Commissie over dit gespecialiseerde gebied het minst informatie had. Vele geënquêteerden waren ingenomen met de suggestie van een verklaring van de rechten, een kort document dat zo vroeg mogelijk, wellicht reeds bij de aanhouding, aan verdachten wordt gegeven. Om deze reden, en omdat het een kosteneffectieve en gemakkelijk uitvoerbare maatregel is, heeft de Commissie besloten dit op te nemen bij de voorstellen die in het Groenboek worden gedaan.

2.3. Vragenlijst voor de lidstaten
Begin 2002 werd via de vertegenwoordigingen van de lidstaten in Brussel ook een vragenlijst aan de regeringen toegezonden. Deze bevatte vragen over vele aspecten van hun strafrechtstelsels, zoals de begroting voor rechtsbijstand, het verstrekken van rechtsbijstand, het verstrekken van vertaling/vertolking in strafzaken en de identificatie en behandeling van kwetsbare verdachten. De vragen werden in de meeste gevallen beantwoord door de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken van de lidstaten, maar soms ook door de bureaus voor de statistiek en andere overheidsdiensten.

Uit de antwoorden kon de Commissie zich een beeld vormen van de bestaande voorzieningenniveaus en vaststellen waar een optreden van de Commissie het doeltreffendst zou zijn. Het is met name duidelijk geworden dat rechtsbijstand in de lidstaten op zeer uiteenlopende manieren wordt verstrekt en dat er wat kwetsbare verdachten betreft, alleen overeenstemming over bestond dat kinderen als kwetsbaar moesten worden beschouwd.

2.4. Bijeenkomst van deskundigen
Als voorbereiding op de bijeenkomst van deskundigen werd een discussienota opgesteld. Toen al was duidelijk geworden dat de verstrekking van rechtsbijstand, de terbeschikkingstelling van vertalers en tolken, de verklaring van de rechten en de identificatie van kwetsbare verdachten de meestbelovende gebieden waren om onmiddellijk onder de loep te nemen. Vanuit Europees gezichtspunt was het de Commissie ook duidelijk dat buitenlandse verdachten gemakkelijk in het nadeel, en dus bijzonder kwetsbaar zouden kunnen zijn. De Commissie was voornemens zich te buigen over de kwestie van vertalers en tolken en de opneming van onderdanen van andere landen in de categorie kwetsbare verdachten. Voorts werd besloten deze maatregelen aan te vullen met een andere maatregel die op buitenlandse verdachten betrekking had, namelijk ervoor te zorgen dat hun consulaire bijstand werd aangeboden overeenkomstig een bestaande overeenkomst terzake waarbij alle lidstaten reeds partij waren.

De discussienota gaf derhalve een uiteenzetting over de vijf gebieden waarop de Commissie had besloten zich in dit stadium te concentreren, en deze gebieden vormden het uitgangspunt van onze discussies.

2.5. "Grondrechten"
Hoewel alle rechten die het concept "rechten inzake een eerlijk proces" uitmaken, belangrijk waren, concludeerde de Commissie dat sommige rechten dermate fundamenteel waren dat zij in dit stadium voorrang moesten krijgen. In de eerste plaats was dat het recht op juridisch advies en bijstand. Indien een beschuldigde geen advocaat heeft, is het minder waarschijnlijk dat hij zijn andere rechten kent en de eerbiediging van deze rechten kan afdwingen. De Commissie beschouwt dit recht als de grondslag van alle andere rechten. Voorts moet de verdachte weten waarvan hij wordt beschuldigd en de aard van de procedure begrijpen; het is dan ook essentieel dat degenen die de proceduretaal niet verstaan, de beschikking krijgen over vertolking van hetgeen wordt gezegd en vertaling van belangrijke documenten. Uit de raadpleging bleek dat er veel steun was voor de verklaring van de rechten waarmee een verdachte schriftelijke informatie over zijn fundamentele rechten zou krijgen in een taal die hij begrijpt. Verschillende geënquêteerden waren het ermee eens dat rechten slechts effectief zijn indien de verdachte ze kent - dit leek de Commissie een eenvoudige, goedkope manier om ervoor te zorgen dat alle verdachten hun rechten kennen. De Commissie wilde een onderdeel opnemen over de meest kwetsbare personen in de samenleving, hoewel het niet gemakkelijk bleek om vast te stellen wie hieronder valt. Zij heeft daarom voorgesteld dat de lidstaten hun politie en justitie vragen de kwestie van de potentiële kwetsbaarheid van een verdachte in overweging te nemen en passende maatregelen te nemen, zonder precies vast te leggen wie als "kwetsbaar" moet worden beschouwd. De Commissie is van mening dat als de potentiële kwetsbaarheid in een vroeg stadium van de procedure aan de orde komt, gecombineerd met de plicht om passende maatregelen te treffen, dit een verbetering voor de betrokkenen betekent. Tenslotte wilde de Commissie, aangezien zij had vastgesteld dat onderdanen van andere landen in strafzaken in het nadeel waren, een maatregel opnemen die de buitenlander ongetwijfeld helpt, namelijk het aanbieden van consulaire bijstand. Dit recht bestaat in beginsel al vele jaren, maar de Commissie wilde deze gelegenheid aangrijpen om ervoor te zorgen dat het volledig werd geëerbiedigd door het in dit Groenboek op te nemen als uitvloeisel van de andere door haar voorgestelde rechten voor onderdanen van andere landen.

Dit Groenboek beoogt geen nieuwe rechten in te stellen of toe te zien op de eerbiediging van rechten die krachtens het EVRM of andere instrumenten bestaan, maar de bestaande rechten vast te stellen die de Commissie als fundamenteel beschouwt en de zichtbaarheid van deze rechten te bevorderen.

2.6. Rechten die in het Groenboek niet worden behandeld
Alle in de discussienota beschreven rechten zullen te zijner tijd door de Commissie worden behandeld naar gelang van de prioriteiten van een Europese Unie met 25 lidstaten.

Twee van de door de Commissie beschreven rechten bleken aparte maatregelen te rechtvaardigen: het recht op borgtocht (voorlopige invrijheidstelling in afwachting van het proces) en het recht op zorgvuldige behandeling van bewijsmateriaal.

De werkzaamheden in verband met het recht op borgtocht (waaronder ook detentieomstandigheden vallen), dat op zichzelf een belangrijk en omvangrijk gebied vormt, werden in een vroeg stadium van de werkzaamheden inzake andere waarborgen losgemaakt. Dit recht vormt het onderwerp van een maatregel van het programma inzake wederzijdse erkenning (maatregel nr. 10) en kan beter als een apart vraagstuk worden behandeld. In het werkprogramma van de Commissie voor 2003 is een mededeling over dit onderwerp opgenomen. Het werkprogramma voor dit jaar omvat ook een mededeling over de onderlinge aanpassing, tenuitvoerlegging en erkenning van strafrechtelijke sancties in de EU. Deze maatregel beoogt een gelijke behandeling van veroordeelden in gehele EU te waarborgen, zodat mensen die in een andere dan hun eigen lidstaat worden veroordeeld, niet worden gediscrimineerd op grond van hun buitenlandse nationaliteit.

Zorgvuldigheid bij het omgaan met bewijsmateriaal heeft betrekking op vele rechten en vele aspecten van de procedure. Het werd al snel duidelijk dat dit gebied in een afzonderlijke maatregel moest worden behandeld, aangezien het te omvangrijk was om te worden opgenomen in een Groenboek waarin reeds verschillende rechten worden voorgesteld. De Commissie besloot dan ook om aan dit onderwerp meer tijd te besteden en er een specifiek onderzoek aan te wijden zodra het eerste stadium van de werkzaamheden inzake procedurele waarborgen was afgerond. De Commissie is thans begonnen met de werkzaamheden met betrekking tot waarborgen inzake zorgvuldigheid bij het verzamelen van en omgaan met bewijsmateriaal. Deze hebben onder meer betrekking op het zwijgrecht, het recht om getuigen te laten horen, het probleem van anonieme getuigen, het recht op bekendmaking van ontlastend bewijs, hoe het vermoeden van onschuld moet worden opgevat (of er omstandigheden zijn waaronder de bewijslast kan worden omgekeerd) en vele andere aspecten van het bewijsrecht. Artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de EU bepaalt dat "eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, [...] voor onschuldig [wordt] gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan". De behandeling van niet-veroordeelde verdachten in verband met voorlopige hechtenis en de kwestie van de omkering van de bewijslast zijn aspecten van hetzelfde beginsel die zowel bij de werkzaamheden inzake het recht op borgtocht als bij die inzake het bewijs aan de orde zullen komen.

Voorts wordt een studie verricht van het ne bis in idem-beginsel (een in het programma inzake wederzijdse erkenning opgenomen maatregel). Artikel 50 van het Handvest van de grondrechten bepaalt dat "niemand [...] opnieuw [wordt] berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet". Griekenland heeft aangekondigd dat het snel een initiatief over dit onderwerp zal indienen; bij de beoordeling van de noodzaak om aanvullende voorstellen in te dienen in het licht van zeer recente jurisprudentie zal rekening worden gehouden met dit initiatief. Op 10 februari 2003 heeft het Hof van Justitie arrest gewezen in de gevoegde zaken C-187/01 en C-385/01 inzake de tenuitvoerlegging van artikel 54 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen. Het Hof oordeelde dat een persoon in een lidstaat niet mag worden vervolgd voor dezelfde feiten als die ten aanzien waarvan in een andere lidstaat een onherroepelijke beslissing is genomen, zelfs wanneer bij de procedure geen gerechtelijke instantie betrokken is geweest.

Verstekvonnissen werden niet als een van de belangrijkste prioriteiten voor de werkzaamheden inzake waarborgen beschouwd, zodat dit werd uitgesteld. Thans hopen wij in 2004 een Groenboek aan dit onderwerp te wijden, zodat wellicht eind 2004 of begin 2005 een wetgevingsvoorstel kan worden ingediend.

Ten aanzien van slachtoffers van misdrijven is een aantal initiatieven genomen naar aanleiding van het Groenboek van de Commissie over slachtoffers van misdrijven in de EU - Reflecties over normen en maatregelen[21]. Op 15 maart 2001 is een kaderbesluit inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure goedgekeurd[22]. Op 16 oktober 2002 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven ingediend[23].

3. UIT HET VERDRAG VOORTVLOEIENDE VERPLICHTINGEN EN BESTAANDE BEPALINGEN
3.1. Inleiding
Artikel 6 van het VEU bepaalt: "De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht." Bij de evaluatie van gemeenschappelijke minimumnormen is de Commissie om die reden uitgegaan van het EVRM. Het EVRM bevat zelf minimumnormen die gemeenschappelijk zijn omdat alle lidstaten partij zijn bij dit verdrag. Het EVRM wordt aangevuld door de jurisprudentie, dus wanneer behoefte bestaat aan verduidelijking, is deze vaak te vinden in de vonnissen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het Groenboek is evenwel niet bedoeld om ervoor te zorgen dat de lidstaten zich houden aan het EVRM, maar om ervoor te zorgen dat de hier genoemde rechten in de gehele Europese Unie consequent en uniform worden toegepast.

3.2. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6 van het EVRM bevat garanties inzake een eerlijk proces. Het luidt als volgt:

ARTIKEL 6

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaak kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.

3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:

(a) onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;

(b) te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;

(c) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;

(d) de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;

(e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt."

De diverse rechten waarvan lid 3 een onvolledige opsomming bevat, weerspiegelen sommige aspecten van het begrip van een eerlijk proces in strafzaken[24]. Het "doel" van het EVRM wordt pregnant beschreven in de zaak Artico tegen Italië[25], waarin het Hof oordeelde: Het Hof wijst erop dat het Verdrag niet is bedoeld om theoretische of illusoire rechten, maar praktische en effectieve rechten te waarborgen; dit geldt in het bijzonder voor de rechten van de verdediging, gelet op de prominente plaats die in een democratische samenleving wordt ingenomen door het recht op een eerlijk proces, waaruit deze rechten voortvloeien.

3.3. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
De juridische status van het Handvest is al enige tijd onderwerp van discussie.

Het Handvest wordt steeds vaker door het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (GEA) [26] geciteerd, evenals in vele conclusies van de advocaten-generaal[27]. Waar zij de status ervan hebben besproken, hebben zij steeds verklaard dat het niet bindend is[28]. Desalniettemin hebben zij verklaard dat het Handvest "formuleringen [bevat] die grotendeels reeds elders vastgestelde rechten lijken te erkennen"[29] en dat in bepaalde artikelen van het Handvest algemeen aanvaarde beginselen zijn vervat[30]. Het Hof van Justitie zelf heeft tot op heden nog niet naar het Handvest verwezen, zelfs in gevallen waarin dat in de conclusie van de advocaat-generaal wel het geval was.

Tijdens de Europese Raad van Laken van 15 december 2001 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten een verklaring over de toekomst van de Europese Unie aangenomen waarin het volgende staat: "Voorts moet erover worden nagedacht of het Handvest van de grondrechten in het basisverdrag moet worden opgenomen en moet men zich afvragen of de Europese Gemeenschap niet moet toetreden tot het Europees Verdrag voor de rechten van de mens."

Op 6 februari 2003 heeft het Praesidium aan de leden van de Conventie over de toekomst van Europa een ontwerptekst voorgesteld van de eerste artikelen van het verdrag tot instelling van een grondwet voor Europa[31]. Voorgesteld wordt dat het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie een integrerend deel van de grondwet vormt:

"Artikel 5: Grondrechten

1. Het Handvest van de grondrechten vormt een integrerend deel van de Grondwet. […]

2. De Unie kan toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De toetreding tot dit Verdrag laat de bevoegdheden van de Unie, zoals bij deze Grondwet omschreven, onveranderd.

3. De grondrechten, zoals gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en voortvloeiend uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie."

Dit ontwerp krijgt steeds meer steun.

3.4. Andere instrumenten
Er zijn de volgende andere internationale instrumenten die procedurele waarborgen bieden voor in strafzaken verwikkelde personen en waarbij alle lidstaten[32] partij zijn:

-het Handvest der Verenigde Naties van 1945,

-het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten van 1966,

-het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963,

-het Statuut van het Internationaal Tribunaal voor het voormalige Joegoslavië van 1993. Dit statuut is krachtens de artikelen 25 en 103 van het Handvest der Verenigde Naties bindend voor de lidstaten.

-het Statuut van het Internationaal Tribunaal voor Rwanda van 1994. Dit statuut is krachtens de artikelen 25 en 103 van het Handvest der Verenigde Naties bindend voor de lidstaten.

-het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof van 1998.

Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

Dit instrument werd goedgekeurd als resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties[33]. Dit betekent dat het niet algemeen bindend is[34], maar aangezien de erin vervatte rechten in een verdrag zijn gecodificeerd, is het bindend voor de staten die het ratificeren of ertoe toetreden. Voorts wordt bij dit verdrag het Comité voor de rechten van de mens ingesteld, dat gezaghebbende richtsnoeren geeft met betrekking tot de rechten inzake een eerlijk proces. De hier relevante artikelen zijn de artikelen 9 en 10, die als bijlage bij dit Groenboek zijn opgenomen.

Het Statuut van Rome

Krachtens artikel 55 (rechten van een persoon tijdens een onderzoek) en artikel 67 (rechten van de verdachte) van het Statuut van Rome hebben verdachten uitgebreide rechten. Deze artikelen zijn als bijlage opgenomen. Het is duidelijk dat het Statuut van Rome iets verder gaat dan het EVRM. Het is interessant dat dit instrument, waartoe op intergouvernementele basis is besloten, voorziet in zeer uitgebreide waarborgen voor personen die worden verdacht van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht. Het is opgesteld door vertegenwoordigers van de internationale gemeenschap, inclusief alle lidstaten. Het verdient vermelding dat de internationale gemeenschap deze waarborgen heeft erkend als "minimumwaarborgen" voor toekomstige verdachten voor het Internationaal Strafhof, terwijl verdachten in "normale" strafzaken in de gehele Europese Unie niet altijd een dergelijk niveau van bescherming genieten.

4. HET RECHT OP JURIDISCHE BIJSTAND EN VERTEGENWOORDIGING DOOR EEN ADVOCAAT
4.1. Inleiding
De kernvraag is waarschijnlijk de toegang tot juridische bijstand en vertegenwoordiging door een advocaat. De verdachte die een advocaat heeft, verkeert in een veel betere positie wat betreft de uitoefening van al zijn andere rechten, ten dele omdat de kans groter is dat hij van deze rechten op de hoogte is en ten dele omdat een advocaat hem erbij zal helpen gedaan te krijgen dat zijn rechten worden geëerbiedigd. Het is dus wenselijk te beginnen met het recht op toegang tot juridische bijstand en vertegenwoordiging door een advocaat.

4.2. Bestaande bepalingen
Het recht op een advocaat is in verschillende instrumenten verankerd - in het EVRM, in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in andere instrumenten[35].

4.2. (a) EVRM

De "rechten" van "een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld" zijn vervat in artikel 6, lid 3:

"3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:

[…]

(c) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen; […]"[36]

4.2. (b) Handvest van de grondrechten

Artikel 47 (Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) luidt:

"Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.

Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voorzover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen."

4.2. (c) Het Europees Hof van Justitie

In Hoechst tegen Commissie[37] oordeelde het Hof uitdrukkelijk dat het recht op vertegenwoordiging een van de grondrechten in de administratieve procedure is en dat schending van dit recht ertoe kan leiden dat sancties worden opgelegd. Het ging hierbij niet om strafzaken, maar de formulering van het Hof had een algemeen karakter: "Ook al komen [...] bepaalde rechten van de verdediging enkel aan de orde in procedures op tegenspraak, volgend op een mededeling van punten van bezwaar, andere rechten, zoals het recht op rechtsbijstand [...] moeten ook reeds in het voorafgaande onderzoek worden geëerbiedigd."

4.2. (d) Andere internationale instrumenten

Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

Artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt:

"3. Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft een ieder, in volle gelijkheid, recht op de volgende minimumgaranties:

[…]

d) in zijn tegenwoordigheid te worden berecht, zichzelf te verdedigen of de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze; ingeval hij geen rechtsbijstand heeft, van het recht daarop in kennis te worden gesteld; rechtsbijstand toegewezen te krijgen, indien het belang van de rechtspraak dit eist, en zonder dat daarvoor betaling van hem kan worden verlangd, indien hij niet over voldoende middelen beschikt […]."

Het Statuut van Rome

De rechten van de beschuldigde worden behandeld in twee artikelen van het Statuut van Rome. Artikel 55, lid 2, dat betrekking heeft op het stadium vóór het proces, bepaalt het volgende:
[…]2. Wanneer er gronden zijn om aan te nemen dat een persoon een misdrijf heeft begaan waarover het Hof rechtsmacht bezit en die persoon zal worden ondervraagd door de Aanklager of door nationale autoriteiten op grond van een verzoek gedaan ingevolge Deel 9 van dit Statuut, wordt die persoon, alvorens te worden ondervraagd, geïnformeerd dat hij tevens de volgende rechten heeft: […]

c. het recht op rechtsbijstand naar eigen keuze, of, indien hij geen rechtsbijstand geniet, deze toegevoegd te krijgen, in alle gevallen waarin het belang van de rechtsbedeling dit eist; dit is kosteloos in die gevallen waarin betrokkene niet over voldoende middelen beschikt om daarin zelf te voorzien;

d. het recht te worden ondervraagd in aanwezigheid van een raadsman tenzij hij daarvan vrijwillig afstand heeft gedaan."

En artikel 67, dat betrekking heeft op het proces zelf, bepaalt:

"1. Bij de vaststelling van een tenlastegelegd feit heeft de beschuldigde recht op een openbare zitting met inachtneming van het in dit Statuut bepaalde, die op eerlijke en onpartijdige wijze wordt gehouden, en op de volgende minimumwaarborgen, op gelijke voet met de Aanklager: […]

b. te beschikken over voldoende tijd en faciliteiten voor de voorbereiding van de verdediging en vrijelijke en vertrouwelijke communicatie met de raadsman van zijn keuze;

c. terecht te staan zonder buitensporige vertraging;

d. onverminderd het bepaalde in artikel 63, tweede lid, aanwezig te zijn ter terechtzitting, verweer te voeren in persoon of door middel van door hem gekozen rechtsbijstand, op de hoogte te worden gesteld van dit recht wanneer hij geen rechtsbijstand heeft en rechtsbijstand toegewezen te krijgen door het Hof in alle gevallen waarin het belang van de rechtspleging dit vereist, en zonder betaling indien de beschuldigde niet over voldoende middelen beschikt; […]"

Het Statuut van het Internationaal Joegoslavië-Tribunaal:

Artikel 18 van dit Statuut bepaalt:

"3. Indien hij wordt ondervraagd, heeft de verdachte het recht te worden bijgestaan door een raadsman naar eigen keuze, inclusief het recht om kosteloze rechtsbijstand toegewezen te krijgen indien hij niet over voldoende middelen beschikt om deze zelf te bekostigen […]."

In artikel 20 van het Statuut van het Internationaal Rwanda-Tribunaal zijn soortgelijke rechten verankerd.

4.2. (e) Vertegenwoordiging door een advocaat in burgerlijke zaken op EU-niveau - een vergelijking

In januari 2002 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot verbetering van de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende zaken, door middel van gemeenschappelijke minimumvoorschriften betreffende rechtsbijstand en andere financiële aspecten van civiele procedures in de gehele EU ingediend[38]. Deze maatregel is op 27 januari 2003[39] goedgekeurd. Hierin is bepaald dat "natuurlijke personen" onder bepaalde voorwaarden recht hebben op "adequate rechtsbijstand". Hoewel de voorwaarden voor de toekenning van rechtsbijstand in civiele procedures enigszins verschillen van die voor strafzaken en civiele procedures onder de eerste pijler vallen, vormt deze tekst een model voor de harmonisatie van normen voor vertegenwoordiging door een advocaat. Uiteraard gelden in het burgerlijk recht en gebieden die onder de eerste pijler vallen, andere overwegingen.

4.3. Discussie en vragen
Het recht op rechtsbijstand en vertegenwoordiging is neergelegd in het EVRM en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In de laatste jaren heeft de internationale gemeenschap de oprichting van de twee ad hoc-tribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda en het Internationaal Strafhof meegemaakt, en het statuut van al deze tribunalen bepaalt dat de beschuldigde het recht op vertegenwoordiging door een raadsman heeft en dat deze rechtsbijstand kosteloos moet zijn indien hij niet over de middelen beschikt om deze zelf te bekostigen. Dit betekent dat het recht op rechtsbijstand en vertegenwoordiging als grondrecht wordt aanvaard. De vraag is hier dus niet of dit recht zich voordoet, maar hoe dit de eerbiediging van dit recht het best kan worden gewaarborgd.

4.3. (a) Wanneer doet dit recht zich voor?

Het recht op vertegenwoordiging doet zich onmiddellijk na de aanhouding voor (of deze nu in een politiebureau of elders geschiedt)[40] hoewel voor de komst van de advocaat natuurlijk een redelijke tijd moet worden uitgetrokken. Dit geldt dus ook voor het stadium vóór het proces[41]. Een verdachte heeft recht op vertegenwoordiging gedurende het gehele stadium van verhoor en ondervraging. Indien de verdachte in dit vroege stadium het aanbod van vertegenwoordiging heeft afgewezen, hem vervolgens een strafbaar feit ten laste wordt gelegd, en hij nog steeds niet door een advocaat wordt vertegenwoordigd, moet hij aan zijn recht worden herinnerd en moet, indien hij dit recht wil uitoefenen, zo spoedig mogelijk een advocaat te zijner beschikking worden gesteld.

4.3. (b) Waarop heeft de beschuldigde recht?

De rechten krachtens artikel 6, lid 3, onder c), van het EVRM, rekening houdend met het basisoogmerk van de waarborging van een eerlijk proces, en krachtens bovengenoemde andere relevante bepalingen, kunnen als volgt worden samengevat:

– De verachte heeft, zodra hem een strafbaar feit ten laste is gelegd, het recht:

– zichzelf te verdedigen indien hij dit wenst, of

– te worden bijgestaan door een raadsman naar zijn eigen keuze, en

– kosteloze rechtsbijstand te ontvangen indien hij niet over voldoende middelen beschikt om deze zelf te bekostigen en indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.

Artikel 6, lid 3, onder b), van het EVRM voorziet in het recht om "te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging". Dit recht moet worden geëerbiedigd zonder dat de tijd tussen de tenlastelegging en het proces buitensporig lang wordt, aangezien zowel artikel 5, lid 3, van het EVRM als artikel 9, lid 3, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepalen dat iedereen die is gearresteerd of gedetineerd "onverwijld" voor de rechter moet worden gebracht.

Het recht om zichzelf te verdedigen

Indien de beschuldigde beslist van dit recht gebruik te maken, moet hij tijdens de zittingen aanwezig zijn om zichzelf praktisch en doeltreffend te verdedigen. Uiteraard is het recht "te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging" krachtens artikel 6, lid 3, onder b), van het EVRM van cruciaal belang voor de verdachte die zichzelf wenst te verdedigen. Hoewel de Commissie het recht om zichzelf te verdedigen erkent, houdt zij zich om voor de hand liggende redenen niet bezig met de situatie van de verdachte die zichzelf wenst te verdedigen. Het is de omgekeerde situatie van de verdachte die juridische bijstand en vertegenwoordiging wenst en dit recht niet kan uitoefenen, die tot bezorgdheid aanleiding geeft.

Het recht op een advocaat naar eigen keuze

Artikel 6, lid 3, onder c), van het EVRM, artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 18 van het Statuut van het Internationaal Joegoslavië-Tribunaal voorzien uitdrukkelijk in het recht van de verdachte om zijn eigen advocaat te kiezen. Dit recht is in het algemeen alleen van toepassing wanneer de verdachte voldoende middelen heeft om deze te bekostigen.

Het recht op kosteloze vertegenwoordiging door een advocaat

Artikel 6, lid 3, onder c), van het EVRM, artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, artikel 55 van het Statuut van Rome, artikel 18 van het Statuut van het Internationaal Joegoslavië-Tribunaal en andere instrumenten voorzien uitdrukkelijk in het recht van de verdachte kosteloze rechtsbijstand te ontvangen "indien hij niet over voldoende middelen beschikt om deze zelf te bekostigen".

De verdachte behoeft niet aan te tonen dat hij "zonder enige twijfel" niet over de middelen beschikt om zijn verdediging te bekostigen[42]. Sommige lidstaten voeren een inkomensonderzoek uit om na te gaan of de verdachte "niet over voldoende middelen beschikt om zijn verdediging te bekostigen". Andere lidstaten bieden aan iedereen kosteloze rechtsbijstand aan omdat het uitvoeren van een inkomensonderzoek duur is en sommige kosten onder bepaalde omstandigheden op de verdachte kunnen worden verhaald. Op dit gebied kunnen de lidstaten het best het systeem hanteren dat hen het kosteneffectiefst lijkt.

Het recht op kosteloze vertegenwoordiging door een advocaat is geen onvoorwaardelijk recht. Het EVRM, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Statuut van Rome bepalen dat dit recht zich voordoet "indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen". De moeilijkheid ligt in het vaststellen van criteria die in de gehele EU kunnen worden toegepast om te bepalen wanneer "de belangen van een behoorlijke rechtspleging" dit eisen. In Quaranta tegen Zwitserland wees het Europees Hof voor de Rechten van de Mens erop dat met drie factoren rekening moest worden gehouden:

– de ernst van het misdrijf en de zwaarte van de mogelijke straf,

– de complexiteit van de zaak en

– de persoonlijke situatie van de verdachte[43].

Het gaat hierbij om ruime categorieën die vele gevallen omvatten waarin thans wellicht geen kosteloze rechtsbijstand wordt verstrekt.

Het recht op kosteloze rechtsbijstand brengt niet het recht mee om een advocaat te kiezen, maar sommige lidstaten bieden deze keuze wel, en elke advocaat die door de verdachte of in het kader van een nationale rechtsbijstandregeling wordt ingeschakeld moet in ieder geval "effectieve bijstand"[44] verlenen.

In de zaak Benham tegen Verenigd Koninkrijk (1996) oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat waar vrijheidsberoving in het geding is, de belangen van een behoorlijke rechtspleging in beginsel rechtsbijstand vereisen. Sommige lidstaten breiden dit beginsel uit tot strafbare feiten waarbij verdachten niet alleen een vrijheidsstraf riskeren, maar ook het verlies van hun baan of bestaansmiddelen. Sommige lidstaten gaan nog verder en bieden rechtsbijstand aan voor alle strafbare feiten behalve minder ernstige, zoals verkeersovertredingen of winkeldiefstal[45].

Minimumvereisten

Het is niet genoeg dat de staat een advocaat toewijst; de verstrekte rechtsbijstand moet ook effectief zijn, en de staat heeft de plicht om ervoor te zorgen dat de advocaat over de informatie beschikt die nodig is om de verdediging te voeren[46]. De beschuldigde moet van zijn advocaat alle informatie krijgen die nodig is om de aard en de gevolgen van de tegen hem ingebrachte beschuldiging te begrijpen. Hij moet op de hoogte worden gebracht van zijn eventuele zwijgrecht (of van de negatieve conclusies die uit zijn zwijgen kunnen worden getrokken), van de gevolgen van een bekentenis en van het gewicht dat in een later stadium van de procedure aan zijn verweer kan worden toegekend.

Artikel 6 in combinatie met andere artikelen

Artikel 1 van het EVRM (Verplichting tot eerbiediging van de rechten van de mens) luidt als volgt:

De Hoge Verdragsluitende Partijen verzekeren een ieder die ressorteert onder haar rechtsmacht de rechten en vrijheden die zijn vastgesteld in de Eerste Titel van dit Verdrag.

Artikel 14 van het EVRM (Verbod van discriminatie) luidt als volgt:

"Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status."

In combinatie met elkaar betekenen deze artikelen dat de door artikel 6 geboden waarborgen inzake een eerlijk proces moeten gelden voor alle personen op het grondgebied van een lidstaat, ongeacht hun nationaliteit en ongeacht of zij legaal op het grondgebied van de staat verblijven. Het recht op vertegenwoordiging door een advocaat in strafzaken en alle daarmee samengaande rechten die hierboven zijn besproken, moeten dus voor iedereen in het land beschikbaar zijn. Artikel 14 verbiedt de meeste vormen van discriminatie.

4.3. (c) Welke voorzieningen moeten de lidstaten treffen?

De vragenlijst van de Commissie aan de lidstaten bevatte een vraag over de toegang tot rechtsbijstand en vertegenwoordiging door een advocaat. De regelingen in de lidstaten varieerden aanzienlijk. De Commissie is geïnteresseerd in het idee van nationale regelingen in de lidstaten, zodat de regels over wie in aanmerking komt, in een lidstaat op uniforme wijze worden toegepast. Dit zou tot een billijker systeem leiden, aangezien alle politieambtenaren die aanhoudingen verrichten, vertrouwd zouden zijn met de in dat land geldende bepalingen. Indien deze bepalingen ook schriftelijk aan aangehouden personen zouden worden uitgelegd (zie punt 6 - Verklaring van de rechten - hieronder), zou dit de doorzichtigheid ten goede komen en leiden tot een betere algemene bekendheid van dit recht.

In sommige lidstaten wordt juridisch advies na de aanhouding op pro bono-basis verstrekt door stagiairs en studenten. Juristen die onder dergelijke omstandigheden juridische bijstand verlenen, moeten competent zijn omdat de procedure anders niet in overeenstemming is met het EVRM. Indien er niet voldoende gekwalificeerde advocaten bereid zijn dergelijk werk te doen, kan dat ten dele zijn omdat de beloning niet aantrekkelijk genoeg is. Wanneer stagiairs juridische bijstand verlenen aan gearresteerden, en dit geldt trouwens voor alle juristen die dit werk doen, moet er enige vorm van kwaliteitscontrole zijn. Deze kwaliteitscontrole moet ook van toepassing zijn op de voorbereiding van het proces en het proces zelf. De lidstaten moeten dus een mechanisme invoeren om de bekwaamheid te waarborgen.

De Commissie erkent dat regelingen voor het verstrekken van juridische bijstand en vertegenwoordiging op kosten van de staat zeer duur zijn. Hierbij komt natuurlijk de vraag aan de orde of deze plicht ook geldt voor personen die sommige of alle juridische kosten kunnen betalen en voor personen aan wie alleen minder ernstige strafbare feiten ten laste worden gelegd. Sommige lidstaten voeren een inkomensonderzoek uit, waarbij mensen bijvoorbeeld in aanmerking komen indien zij "minder dan twee keer het maandelijks minimumloon verdienen". Andere lidstaten kennen geen drempelwaarde en zijn van mening dat het duurder is om na te gaan over welke middelen de verdachte beschikt dan om zonder inkomensonderzoek rechtsbijstand te verstekken. De Commissie vraagt zich af of er met het oog op de kosten van het systeem gemeenschappelijke normen moeten zijn ten aanzien van de ernst van het strafbare feit waarvoor kosteloze rechtsbijstand wordt verstrekt, en of bepaalde onbeduidende strafbare feiten kunnen worden uitgezonderd. Deze volgende vragen weerspiegelen deze overwegingen:

Vraag 2:

Zouden alle lidstaten, om te zorgen voor gemeenschappelijke minimumnormen inzake de verenigbaarheid met artikel 6, lid 3, onder c), van het EVRM, moeten worden verplicht een nationale regeling vast te stellen voor het verstrekken van rechtsbijstand in strafzaken?

Vraag 3:

Indien de lidstaten ertoe worden verplicht een nationale regeling voor het verstrekken van rechtsbijstand in strafzaken vast te stellen, moet het dan ook verplicht zijn na te gaan of de bezoldiging toereikend is om de regeling voor advocaten aantrekkelijk te maken?

Vraag 4:

Indien de lidstaten ertoe worden verplicht een nationale regeling voor het verstrekken van rechtsbijstand in strafzaken vast te stellen, moet het dan ook verplicht zijn de bekwaamheid, ervaring en/of andere kwalificaties te verifiëren van de advocaten die aan de regeling deelnemen?

Vraag 5:

Artikel 6, lid 3, van het EVRM bepaalt dat aan iemand tegen wie vervolging is ingesteld, kosteloze rechtsbijstand wordt verstrekt "indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen". Hoe moeten de lidstaten bepalen of de verdachte al dan niet een raadsman kan bekostigen?

Vraag 6:

Artikel 6, lid 3, van het EVRM bepaalt dat aan iemand tegen wie vervolging is ingesteld, kosteloze rechtsbijstand wordt verstrekt "indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen". Moet dit recht worden beperkt tot strafbare feiten waarop een vrijheidsstraf staat, of moet het ook gelden wanneer de verdachte bijvoorbeeld zijn baan of reputatie kan verliezen?

Vraag 7:

Indien voor alle strafbare feiten behalve "minder ernstige" rechtsbijstand wordt verstrekt, welke definitie van "minder ernstige strafbare feiten" zouden dan in alle lidstaten aanvaardbaar zijn?

Vraag 8:

Moeten er andere sancties zijn dan de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens indien een lidstaat geen juridische bijstand en vertegenwoordiging verstrekt aan een persoon die daar recht op heeft?

5. HET RECHT OP EEN BEKWAME, GEKWALIFICEERDE (OF ERKENDE) TOLK EN/OF VERTALER ZODAT DE VERDACHTE WEET WAT HEM TEN LASTE WORDT GELEGD EN DE PROCEDURE BEGRIJPT
5.1. Inleiding
Het recht op toegang tot een bekwame tolk en tot vertaling van belangrijke documenten is een fundamenteel recht. De verdachte moet uiteraard begrijpen waarvan hij wordt beschuldigd. Dit recht bestaat al lang – het is verankerd in het EVRM en in andere, hieronder beschreven instrumenten. Dit recht heeft aan belang gewonnen nu veel meer mensen van het ene land naar het andere reizen, niet alleen wegens vakantie of werk, maar ook om er te gaan wonen. De moeilijkheid ligt niet in het vaststellen van het bestaan van dit recht, maar in de tenuitvoerlegging ervan. De beroepen gerechtstolk en -vertaler zijn niet zo goed georganiseerd als andere (zoals conferentietolk), maar daar komt verandering in, aangezien gemeenschappelijke normen inzake opleiding worden vastgesteld, methoden voor registratie of erkenning worden ontworpen en een gedragscode wordt opgesteld. Het doel is hier de meningen over dit specifieke punt te peilen, en niet het recht op toegang tot vertaling en vertolking te bevestigen. Het is echter noodzakelijk een kort overzicht van de wettelijke bepalingen te geven om te bepalen wat de minimumvereisten zijn.

(De rechten van doven, die ook een doventolk nodig hebben, worden behandeld in deel 6 – Passende bescherming voor bijzonder kwetsbare groepen.)

EVRM

Artikel 5, lid 2, luidt als volgt:

"Een ieder die gearresteerd is moet onverwijld en in een taal die hij verstaat op de hoogte worden gebracht van de redenen van zijn arrestatie en van alle beschuldigingen die tegen hem zijn ingebracht."

En artikel 6:

3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:

(a) onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;

(…)

(e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.

Andere internationale instrumenten

Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

Artikel 14, lid 3, luidt als volgt:

"Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft een ieder, in volle gelijkheid, recht op de volgende minimumgaranties:

(a) onverwijld en in bijzonderheden, in een taal die hij verstaat, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; […]

(f) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter zitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt."

Het Statuut van Rome

Artikel 55 (Rechten van personen gedurende een onderzoek) bepaalt:

"1. Ten aanzien van een opsporingsonderzoek ingevolge dit Statuut wordt een persoon:

[…] c. indien ondervraging plaatsvindt in een andere taal dan een taal die de persoon volledig begrijpt en spreekt, kosteloos bijstand verleend door een bevoegde tolk en krijgt hij de vertalingen die noodzakelijk zijn om aan de vereisten van billijkheid te voldoen; […]"

en artikel 67 (Rechten van de beschuldigde [tijdens het proces]) bepaalt:

"1. Bij de vaststelling van een tenlastegelegd feit heeft de beschuldigde recht op een openbare zitting met inachtneming van het in dit Statuut bepaalde, die op eerlijke en onpartijdige wijze wordt gehouden, en op de volgende minimumwaarborgen, op gelijke voet met de Aanklager:

a. onverwijld en in detail op de hoogte te worden gesteld van de aard, de reden en de inhoud van het hem tenlastegelegde, in een taal die hij volledig begrijpt en spreekt; […]

f. kosteloos bijstand te krijgen van een bevoegde tolk en de vertalingen die noodzakelijk zijn om te voldoen van de vereisten van eerlijkheid, indien een onderdeel van de procedure of een document dat aan het Hof wordt overgelegd niet is gesteld in een taal die de beschuldigde volledig begrijpt en spreekt; […]."

Grotius-projecten 98/GR/131 en 2001/GRP/015

In het kader van het Grotius-programma van de Commissie is steun verleend voor een tweejarig onderzoek naar de wijze waarop gelijkwaardige normen inzake juridische vertolking en vertaling in alle lidstaten kunnen worden bevorderd. Hieraan hebben instellingen uit België, Denemarken, Spanje en het Verenigd Koninkrijk deelgenomen. De resultaten van dat project (98/GR/131) zijn in boekvorm gepubliceerd onder de titel Aequitas – Access to Justice Across Language and Culture[47]. De aanbevelingen van het project hebben betrekking op de selectie, opleiding, beoordeling en erkenning van gerechtstolken en -vertalers. Er is een model voor een gedrag- en beroepscode opgesteld, samen met voorgestelde registratie- en tuchtprocedures en een analyse van interdisciplinaire regelingen tussen juridische diensten en linguïsten. Om de in de eerste fase verzamelde informatie te verspreiden wordt in het kader van het Grotius-programma (2001/GRP/015) de tweede fase van dit werk gefinancierd. Dit onderzoeksproject heeft een grote bijdrage geleverd aan de vorming van het standpunt van de Commissie inzake de terbeschikkingstelling van gerechtstolken en -vertalers.

5.2. Discussie en vragen
Verdachten die de procestaal niet spreken of verstaan (bijvoorbeeld omdat zij geen onderdaan van het betrokken land zijn) zijn duidelijk in het nadeel. Hierbij kan het gaan om mensen die op vakantie zijn of die voor hun werk tijdelijk in een ander land zijn en na korte tijd weer naar huis zullen terugkeren. De kans is groot dat zij geen enkele kennis hebben van het rechtsstelsel of de gerechtelijke procedures van het betrokken land. Zij zijn ongeacht hun omstandigheden bijzonder kwetsbaar. Volgens de Commissie is dit recht, dat zoals gezegd in vele instrumenten is verankerd, dan ook bijzonder belangrijk. Zoals gezegd is het probleem niet de aanvaarding van dit recht door de lidstaten[48], maar het voorzieningenniveau en de wijze van terbeschikkingstelling en, wat wellicht het belangrijkst is, de kosten van de tenuitvoerlegging. De vragen vallen dan ook uiteen in twee categorieën, waarbij de eerste betrekking heeft op het voorzieningenniveau en de tweede op de wijze van terbeschikkingstelling.

5.2.1.Voorzieningenniveau
5.2.1 (a) Wanneer dient taalkundige bijstand te worden verstrekt?

De Commissie zijn geen mechanismen bekend om te bepalen of een verdachte "de taal die ter zitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt"[49]. Dit wordt ad hoc beslist door de mensen waarmee de verdachte in contact komt (politieambtenaren, advocaten, personeel van gerechtelijke instanties, enz.) [50]. De plicht om de billijkheid van de procedure te waarborgen ligt wat dit betreft, en dat geldt ook voor andere aspecten, uiteindelijk bij de rechter, die deze zaak met de grootste zorgvuldigheid moet overwegen[51]. Uiteraard is het wenselijk dat taalproblemen lang voor het begin van het proces aan het licht komen.

5.2.1. (b) Moet de bijstand van een tolk kosteloos zijn?

In de zaak Luedicke, Belkacem and Koç tegen Duitsland oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat artikel 6, lid 3, onder b), betekent dat iedereen die de ter terechtzitting gebruikte taal niet kan spreken of verstaan, het recht heeft gratis bijstand van een tolk te ontvangen, zonder dat de daarbij gemaakte kosten later van hem kunnen worden teruggevorderd[52]. In deze zaak heeft de staat (Duitsland) zonder succes getracht de kosten van vertolking na de veroordeling terug te vorderen. In de zaak Kamasinski tegen Oostenrijk[53] oordeelde het Hof dat dit beginsel ook gold voor de vertaling van documentenmateriaal. Alle andere instrumenten waarin naar vertolking en vertaling wordt verwezen, bepalen dat de verdachte onder normale omstandigheden niet voor deze diensten hoeft te betalen. Men kan dus uitdrukkelijk stellen dat de bijstand van gerechtstolken en -vertalers in strafzaken kosteloos is voor de verdachte.

5.2.1. (c) Reikwijdte van de plicht om vertalers en tolken beschikbaar te stellen

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 3, onder e), niet betekent dat een schriftelijke vertaling van alle schriftelijke bewijsstukken of officiële documenten in de procedure vereist is.

Het Hof heeft geoordeeld dat documentenmateriaal moet worden vertaald, maar dat deze plicht beperkt is tot de documenten die de verdachte moet begrijpen om een eerlijk proces te hebben[54]. De regels over de hoeveelheid materiaal die wordt vertaald, verschillen naar gelang van de lidstaat en de aard van de zaak. Deze verschillen zijn aanvaardbaar zolang het proces eerlijk blijft.

Tijdens alle zittingen moet voor vertolking worden gezorgd. In geval van een belangenconflict kunnen twee tolken nodig zijn, een voor de verdediging en een voor het openbaar ministerie (of het gerecht, afhankelijk van het rechtsstelsel). Het volstaat niet om alleen te voorzien in vertolking van rechtstreeks tot de verdachte gerichte vragen en de door hem gegeven antwoorden. De verdachte moet alles wat wordt gezegd (door advocaten, de rechter en getuigen) kunnen begrijpen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde dat de verstrekte bijstand door een tolk van dien aard moet zijn dat de verdachte in staat wordt gesteld de zaak tegen hem te begrijpen en zich te verdedigen, met name door zijn versie van de gebeurtenissen tijdens de zitting weer te geven[55].

5.2.2. Wijze van terbeschikkingstelling
5.2.2. (a) Opleiding, erkenning en registratie

De Commissie is van mening dat alle lidstaten voor opleiding, erkenning en registratie van gerechtstolken en -vertalers moeten zorgen om te voldoen aan de vereisten van het EVRM en vele andere internationale instrumenten. De Aequitas-voorstellen omvatten de volgende minimumvereisten:

(1) De lidstaten moeten een systeem hebben om gespecialiseerde tolken en vertalers op te leiden, waarbij het rechtsstelsel wordt behandeld en bezoeken worden gebracht aan gerechtelijke instanties, politiebureaus en gevangenissen, met als afsluiting een erkend diploma.

(2) De lidstaten moeten een systeem voor de erkenning van deze vertalers en tolken hebben.

(3) De lidstaten moeten een registratieregeling invoeren waarbij de registratie niet onbeperkt is (bijvoorbeeld 5 jaar) om de betrokkenen te stimuleren hun talenkennis en kennis van de gerechtelijke procedures op peil te houden voor het vernieuwen van hun registratie.

(4) De lidstaten moeten een systeem van voortdurende bijscholing opzetten zodat gerechtstolken en -vertalers hun vaardigheden op peil kunnen houden.

(5) De lidstaten moeten een beroepscode en richtsnoeren voor goede werkwijzen opstellen die in de gehele EU hetzelfde moeten zijn of in sterke mate moeten overeenkomen.

(6) De lidstaten moeten opleiding aanbieden aan advocaten en rechters zodat deze een beter inzicht krijgen in de rol van de vertaler en de tolk en dus efficiënter met hen kunnen samenwerken.

(7) De lidstaten moeten voor de bovenstaande vereisten kiezen voor een interdisciplinaire aanpak waarbij het ministerie van Justitie of het ministerie van Binnenlandse Zaken betrokken is bij de aanwerving, opleiding en erkenning van gerechtstolken en -vertalers.

5.2.2. (b)Twee verschillende beroepen

Hoewel zij vaak als een groep worden beschouwd, moeten tolken en vertalers, die verschillende vaardigheden hebben en tijdens strafrechtelijke procedures een versch